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透视“十五五”规划：焦点与路径【国盛宏观熊园团队】
国盛证券首席经济学家 ，熊园 博士
国盛证券宏观分析师，朱慧
事件：2026年3月13日，新华社受权发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五 ”规划纲要） 。
核心观点：7万余字 、16项重大战略任务 、20项考核指标、109项重大项目 ，“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领已定 ，突出新阶段 、新形势 、新任务，亮点和增量信息不少 ，可重点关注：指标方面 ，主要优化了民生和绿色低碳领域，“十五五”期间GDP目标要求“保持在合理区间、各年度视情提出 ” ，新增“引导各方追求实实在在的增长 ”；总思路上 ，更突出民生导向 、首要是稳就业促增收，更突出人口发展 、首要是稳定出生人口；重大任务方面 ，强产业、强科技位居前二 ，更突出数字中国建设 、位居第三 、并新增数智化（算力算法&“人工智能+”），“促消费、扩投资 、统一大市场 ”是扩内需的三大抓手；重大项目方面 ，突出“战略性 、牵引性、连续性 ” ，兼顾“软投资”与“硬建设”，且近半数聚焦加码现代化产业体系建设；改革方面，主线在于提高效率、激发活力 ，国企 、财税 、民营、要素市场化等均有新动作；执行方面 ，强化规划实施保障，国家发展规划法已出台。往后看 ，“十五五 ”规划即将进入落地实施期 ，总体依据从总纲到专项 、从中央到地方 、从五年到每年路径，有3大关注点：1）国家级专项规划的编制与发布；2）各部委各地“认领 ”继续完善本部门本地区规划编制；3）年度计划分解及中期评估（按惯例在2028年）。
1、总体看 ，“十五五”规划纲要突出新阶段 、新形势 、新任务 ，对比规划建议稿，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五 ”规划纲要 ，强产业移至首位、开放次序前移 、也新增数智化及人口发展战略 。
2 、具体看 ，作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领，纲要对强产业、扩内需 、促改革 、扩开放、稳民生、区域协调 、农业农村 、绿色低碳、规划实施保障等均有部署 ，关注亮点和增量信息 。
看点1：“十五五”20项主要指标考核紧扣高质量发展 ，“统筹需要和可能 、数量和质量 ”，并优化了民生和绿色低碳领域指标。
看点2：“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资”与“硬建设 ”，既有新产业新赛道部署 ，也有雅下水电站 、卫星互联网等标志性项目 。
看点3：强产业 ，51项重大项目加码现代化产业体系建设、占比近半；新增提升数智化发展，主线在于深化拓展“人工智能+ ” 。
看点4：扩内需 ，促消费 、扩投资 、统一大市场三大抓手 ，先稳就业、促增收再消费，扩投资新增“促进投资消费良性循环”。
看点5：稳民生 ，指标设定 、重大任务 、重大项目均突出民生导向 ，具体看民生保障首要是就业增收、人口发展首要是稳定出生人口 。
看点6：促改革，以提高效率 、激发活力为主线 ，国企 、财税、民营、要素市场化等均有新动作 ，关注新增“十五五 ”金融强国建设部署 。
看点7：“十五五 ”规划即将进入实施期，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台。
报告全文：
1 、总体看 ，“十五五”规划纲要突出新阶段 、新形势、新任务 ，对比规划建议稿，新增数智化及人口发展战略；对比“十四五”规划纲要，强产业移至首位 、开放次序前移 、也新增数智化及人口发展战略 。
>对比“十四五 ”规划纲要 ，两次规划纲要全文较为接近、均超7万字 ，且纲要框架一致，均可分为三大板块：总论 、重大战略任务及规划实施保障 ，其中 ，“十四五 ”纲要共设共19篇 、65章、192节，“十五五”纲要共设18篇 、62章 、171节 。从五年规划的科学性和牵引性来看 ，“十五五 ”规划纲要主要变动在于阶段性重大战略任务略有调整 ，包括产业代替科创移至首位、数字中国建设进入数智化发展新阶段（算力算法等新产业） 、新增人口发展战略 、开放次序前移等，也体现了新阶段、新任务、新要求。此外 ，本次“十五五 ”规划纲要发布略早 ，26.3.12人代会闭幕当日表决通过 、26.3.13晚间发布，“十四五”规划纲要则是 ，21.3.11人代会闭幕当日表决通过 、21.3.13早间发布 。
>对比“十五五 ”规划建议稿 ，纲要总体依据二十届四中全会公布的“十五五 ”规划建议稿做了细化部署，包括形势判断、主要目标 、主要原则 、重点任务，并提出了明确的量化目标及拟实施的重大项目储备 。主要变动在于 ，对比“十五五”规划建议稿 ，纲要全文将数智化发展及人口发展2大战略任务单独成篇，与强产业、扩内需 、促改革等并列 ，以“顺应数字技术和人工智能发展大势；立足人口发展的阶段性特征 ”。
2 、具体看 ，作为“十五五 ”时期经济社会发展路线图和行动纲领，纲要对强产业、扩内需 、促改革 、扩开放、稳民生 、区域协调 、农业农村、绿色低碳、规划实施保障等均有部署 ，关注亮点和增量信息。
看点1：“十五五”20项主要指标考核紧扣高质量发展 ，“统筹需要和可能 、数量和质量 ”，并优化了民生和绿色低碳领域指标 。
>总体看 ，同“十四五 ”规划指标设定 ，“十五五”延续围绕经济发展（3项） 、创新驱动（3项）、民生（7项） 、绿色低碳（5项） 、安全保障（2项）5方面设置了20项指标，也充分体现了我国五年规划的延续性 。
>对比看 ，“十五五”延续不设定五年GDP年均增速预期性指标 ，要求“保持在合理区间、各年度视情提出 ”，以“引导各方追求实实在在的增长，为转方式 、调结构 、促改革留出空间 ，为居民就业增收提供支撑 ”。“十五五”指标变动主要在于民生和绿色低碳领域 ，包括增设养老机构护理型床位占比及3岁以下婴幼儿入托率提高指标等，引导各地持续改善养老服务和托育服务质量；增设非化石能源占能源消费总量比重、城市PM2.5浓度 、优良水体比例等指标 ，更注重结构优化 。
>分类看 ，包括8项约束性指标和12项预期性指标，且纲要结合其他任务做了定性要求 ，即：“对约束性指标和公共服务 、生态环保、安全保障等任务 ，强化责任分解落实；对预期性指标和产业发展 、结构调整等任务，通过创造良好政策环境 、体制环境和法治环境推进落实 ” 。
看点2：“十五五 ”109项重大项目兼顾“软投资”与“硬建设 ” ，既有新产业新赛道部署 ，也有雅下水电站、卫星互联网等标志性项目。
突出“战略性、牵引性和连续性 ”，109项重大项目包括新质生产力（28项） 、现代化基建（23项） 、城乡融合发展（9项）、保障和改善民生（25项） 、绿色低碳转型（18项） 、安全保障（6项） ，我们也结合纲要中专栏做了相应梳理罗列（详细清单见下表4） 。其中 ，相比于“十四五”102项重大项目，科技及基建类重大项目明显增加，更为突出支持新产业新赛道培育、新型能源体系 、对外开放平台建设等；也包括雅下水电工程 、三峡水运新通道、卫星互联网等一系列基础性标志性项目 ，兼顾当前和长远 ，既涉及“硬投资 ”也包含“软建设 ” 。此外，多项重大项目已明确建设规模 ，如“十五五”地下管网建设改造 ，要“建设改造城镇燃气管网约20万公里 、排水管网约17.5万公里 、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里 、供热管网约12万公里 ”等。
看点3：强产业，51项重大项目加码现代化产业体系建设 、占比近半；新增提升数智化发展 ，主线在于深化拓展“人工智能+ ” 。
布局上 ，“十五五”规划《纲要》首要任务“建设现代化产业体系”及第3大任务“提升数智化发展水平 ”应均属强产业部署，两大关注：
>近半重大项目加码现代化产业体系建设 ，“建设现代化产业体系 ”篇共包括“优化提升传统产业、培育壮大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展 、构建现代化基础设施” ，其中，围绕“引领新质生产力发展 、构建现代化基础设施体系 ”分别列有28、23项重大项目清单 ，合计51项 、在109项重大项目中占比近半 。
>新增“提升数智化发展水平 ” 、主线在于深化“人工智能+” ，要求把握数字化、网络化 、智能化发展大势，深化拓展“人工智能+ ”，包括“强化算力算法数据高效供给 、全方位推进数智技术赋能、营造健康有序的发展生态 ” ，且设有专栏部署“人工智能+”行动（“人工智能 ”+科学技术 、产业发展 、消费提质、民生福祉 、治理能力 、全球合作6项）。
看点4：扩内需 ，促消费、扩投资、统一大市场三大抓手，先稳就业 、促增收再消费 ，扩投资新增“促进投资消费良性循环 ” 。
扩内需部分总体部署延续“十五五”规划建议稿 ，包括：1）促消费焦点仍在于先稳就业 、增收再消费，并依次部署了提振服务消费、商品消费 、改善消费环境；2）扩投资仍从政府投资 、民间投资齐发力 ，重点关注新提“促进投资消费良性循环 ” ，核心在于“以有效投资带动消费能力和意愿提升，以消费升级牵引投资方向优化 ” ，并划定重点支持领域 ，包括：支持就业增收带动能力强的行业扩大投资，鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设 ，加大对健康养老、体育健身 、休闲娱乐等领域消费场景建设和设施提档升级的投资力度；3）统一大市场首要是完善基础制度规则 ，维护市场公平竞争 、市场设施高标准联通 。
看点5：稳民生，指标设定、重大任务 、重大项目均突出民生导向，具体看民生保障首要是就业增收 、人口发展首要是稳定出生人口。
“十五五”规划纲要在主要指标、重大任务 、重大项目中均突出了发展的民生导向 ，体现在：1）20项指标下民生指标占比超1/3；2）明确实施稳岗扩容提质行动 、城乡居民增收计划、高质量参保行动、社会关爱服务提升工程等系列务实举措；3）25项重大项目 ，包括提升优质高等教育资源扩容 、医疗卫生强基 、医养结合能力提升等；4）重大战略任务包括民生保障和人口发展战略两大篇，民生保障下 ，依次为就业、收入 、社保 、房地产、基本公共服务均等化 、权益保障 ，指向就业增收工作仍是当前民生的首位任务，此外 ，房地产仍是围绕“住有所居” ，完善住房保障 、推动房地产市场平稳健康发展；新设人口发展战略下，涵盖生育、教育 、健康 、应对人口老龄化 ，首要是建设生育友好型社会 ，持续优化生育支持和激励政策，稳定出生人口规模。
看点6：促改革 ，以提高效率、激发活力为主线 ，国企 、财税 、民营、要素市场化等均有新动作，关注新增“十五五 ”金融强国建设部署 。
“十五五 ”时期，以“促进资源配置效率最优化和效益最大化 ，激发全社会内生动力和创新活力”为方向 ，持续推进国企、民营 、要素市场化 、财税等改革，并新增建设金融强国 ，其中 ，有4大重点关注：1）国企改革主线仍是产业布局调整，后续将“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录 ” ，此外 ，新提“支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作 、资源整合 ”；2）深化要素市场化配置改革，涵盖土地 、劳动力、数据 、技术等 ，特别提到“健全投资和融资相协调的资本市场功能” ，也会加力盘活存量资源（低效用地 、闲置房产、存量基础设施）；3）多项财税改革聚焦增收 、尤其是地方增收，包括：合理提高国有资本收益收取比例；健全经营所得 、资本所得、财产所得税收政策；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；4）“十五五 ”新增金融强国建设 ，主线仍是完善中央银行制度 、金融五篇大文章 、资本市场改革、金融基建建设等 ，新增汇率，要求“增强人民币汇率弹性，保持在合理均衡水平上基本稳定 ” 。
看点7：“十五五”规划即将进入实施期 ，规划保障层面关注：短期有望尽快明确各项专项规划和区域实施方案；国家发展规划法已出台。
“十五五 ”规划纲要延续对规划实施保障做了部署 ，实操层面突出四大强化：强化规划体系建设、强化年度计划与政策协同 、强化监测评估以及强化法治保障，其中 ，有2大特别关注：一是清单化编制实施国家级专项规划和区域实施方案 ，对规划《纲要》在科技创新 、数字中国、农业农村现代化 、基本公共服务均等化 、美丽中国等领域的重点任务进行延伸细化，对区域战略任务进行专门部署；二是3.12审议通过的国家发展规划法 ，通过法律形式明确规划实施责任和具体安排 ，包括“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措 、重大工程项目 ”等配套举措，确保五年规划顺利推进 。
风险提示：外部环境 、政策力度、地缘博弈等超预期变化 。
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